El Congreso multiplica los proyectos de ley sobre apuestas, pero la prevención sigue siendo marginal

El Congreso brasileño ha incrementado significativamente su actividad legislativa sobre las apuestas en línea entre 2023 y 2025, pero un nuevo estudio muestra que solo una pequeña fracción de las propuestas se centra en la prevención y la salud pública.

Según una encuesta publicada por el Instituto de Estudios de Políticas de Salud (IEPS), en colaboración con el Frente Parlamentario para la Promoción de la Salud Mental (FPSM) y Umane, la respuesta a la rápida expansión de las apuestas sigue fragmentada y en gran medida desconectada de las prioridades de la política de salud.

El informe analizó 231 proyectos de ley presentados entre enero de 2019 y marzo de 2026, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado.

Las propuestas abarcan 19 partidos políticos e incluyen legislación activa, archivada y promulgada. La investigación identificó un aumento de seis veces en los proyectos de ley relacionados con las apuestas, pasando de 18 en 2023 a 117 en 2025.

A pesar de este aumento, solo el 6,1% de las propuestas se centran en políticas de gobernanza y prevención relacionadas con los daños del juego.

La mayoría de las iniciativas se concentran en reglas operativas para las plataformas de apuestas (30%) y en la regulación de la publicidad y el patrocinio (23%).

Las apuestas son vistas más como un producto comercial que como un problema de salud pública

Según la directora de relaciones institucionales del IEPS, Rebeca Freitas, el patrón legislativo sugiere que los legisladores han tratado predominantemente las apuestas en línea como un mercado comercial en lugar de un riesgo para la salud.

El instituto sostiene que las apuestas deberían regularse bajo un marco de salud pública, similar a la regulación del tabaco, dado su potencial de adicción y daño financiero.

Freitas también señala que el aumento de las propuestas legislativas no se traduce necesariamente en una regulación efectiva. Muchos proyectos de ley se solapan, carecen de coordinación o no logran avanzar en el Congreso.

La publicidad se convierte en un campo de batalla regulatorio central

Entre los 53 proyectos de ley centrados en la publicidad, 37 proponen restricciones o prohibiciones totales a la promoción de apuestas.

El debate refleja tendencias internacionales, como las restricciones del Reino Unido a los patrocinios de apuestas en las camisetas de fútbol. En Brasil, sin embargo, más del 80% de los clubes de fútbol de la Serie A mantienen acuerdos de patrocinio con empresas de apuestas.

Los investigadores destacan que la regulación de la publicidad podría tener un impacto significativo en la salud pública, particularmente porque las plataformas de apuestas digitales están diseñadas con elementos de ingeniería del comportamiento, como estimulación por colores, animaciones y mecánicas de retención que fomentan el uso continuo.

Algunas propuestas legislativas intentan abordar este problema de manera más directa. Un ejemplo es el PL 1841/2025, que introduce mecanismos de interrupción automática para el acceso de los usuarios, mientras que el PL 4294/2025 propone el uso de herramientas tecnológicas para identificar comportamientos de juego de riesgo.

Rápido crecimiento de los daños relacionados con las apuestas en el sistema de salud pública

Los datos de la Tercera Encuesta Nacional sobre Alcohol y Drogas (LENAD III), realizada por la Universidad Federal de São Paulo (Unifesp), estiman que el 7,3% de los brasileños muestra algún nivel de comportamiento de juego asociado con daños potenciales.

Al mismo tiempo, el sistema de salud pública (SUS) ha informado de un fuerte aumento en los casos relacionados con la adicción a las apuestas.

Según el informe del IEPS, la demanda de tratamiento casi se duplicó en 2025 en comparación con el año anterior, lo que indica que los servicios de salud están luchando para mantener el ritmo de la expansión del mercado.

Las disputas por los ingresos eclipsan la agenda de prevención

El informe también destaca una disputa política sobre los ingresos fiscales de las apuestas, que aumentaron de R$ 38 millones a R$ 6,8 mil millones en un solo año, según datos de la Recaudación Federal citados en el estudio.

Entre los 41 proyectos de ley relacionados con la tributación y la asignación de ingresos, la mayoría de las propuestas se centran en distribuir fondos en áreas como salud, seguridad, deportes, protección ambiental e incluso bienestar animal.

Un ejemplo, el PL 1959/2025, propone la creación de un fondo nacional para abordar los impactos del juego, pero prioriza el bienestar animal y la seguridad pública por encima de la prevención de la adicción al juego.

Pocas propuestas apuntan a restricciones estructurales del mercado

A pesar del rápido crecimiento del sector, solo seis proyectos de ley —menos del 3% del total— proponen una prohibición total o restricciones estructurales a las apuestas en línea. Algunas de estas iniciativas buscan revocar el marco legal actual de Brasil, incluida la Ley 14.790/2023, que regula las apuestas de cuota fija.

El IEPS advierte que Brasil está experimentando una “carrera regulatoria” sin coordinación ni planificación estratégica. Según Freitas, el volumen de propuestas no refleja madurez regulatoria, sino fragmentación política.

Presión política y falta de una estrategia integrada

El instituto sostiene que la respuesta legislativa de Brasil carece de un enfoque unificado del juego como un problema de salud pública.

Si bien el Congreso demuestra conciencia de la rápida expansión del sector, todavía no existe una estrategia regulatoria integrada capaz de abordar simultáneamente la adicción, la protección del consumidor y la supervisión del mercado.

El estudio concluye que las apuestas todavía se tratan en gran medida como una actividad económica en lugar de un riesgo conductual, lo que deja una brecha entre la regulación y el impacto social en el mundo real.

El 25% de los brasileños apostó en línea en el último mes, según una encuesta

Un estudio separado de Meio/Ideia refuerza la escala de la adopción de las apuestas en Brasil.

La encuesta, realizada a 1.500 encuestados, encontró que el 25% de los brasileños realizó apuestas en línea en los últimos 30 días. Los datos tienen un margen de error de 2,5 puntos porcentuales y un nivel de confianza del 95%.

La investigación destaca que las apuestas se han convertido en un problema social y político, con implicaciones para las políticas públicas e incluso para la dinámica electoral.

Diferencias de género, ingresos y regiones

Los hombres muestran una mayor participación en las apuestas en línea que las mujeres, con un 28,8% frente a un 21,5%.

Sin embargo, las mujeres son más propensas a apoyar una regulación más estricta o una prohibición total, mientras que los hombres se inclinan más por apoyar la continuidad del mercado.

El nivel de ingresos no afecta significativamente el comportamiento de apuesta, ya que las tasas de participación se mantienen relativamente estables en la mayoría de los niveles de ingresos, excepto para los de mayores ingresos, donde la participación cae.

Regionalmente, el Norte de Brasil lidera la actividad de apuestas con un 41,4%, seguido por el Centro-Oeste, Noreste, Sur y Sureste.

Percepción pública: dominan las preocupaciones por la adicción y la deuda

La mayoría de los brasileños asocia las apuestas en línea con el riesgo financiero. Alrededor del 59% cree que las apuestas contribuyen al endeudamiento de los hogares, mientras que el 61,9% dice que pueden conducir a la adicción.

Estas preocupaciones son particularmente fuertes entre las personas de 35 a 44 años.

La opinión pública está dividida sobre la prohibición: el 44% apoya una prohibición total, mientras que el 24% se opone. Un tercer grupo apoya permitir las apuestas pero prohibir la publicidad.

Una creciente falla política y social

El estudio sugiere que las apuestas se están convirtiendo en un tema político importante en Brasil, especialmente antes de las próximas elecciones.

Los investigadores advierten de una contradicción estructural: mientras el gobierno se beneficia del aumento de los ingresos fiscales, también enfrenta niveles crecientes de deuda en los hogares vinculados al comportamiento de apuesta.

Al mismo tiempo, las plataformas de apuestas ilegales siguen estando muy extendidas, representando un estimado del 51% del mercado, según el Instituto Brasileño de Juego Responsable (IBJR), con operaciones ilegales que mueven aproximadamente R$ 40 mil millones anuales.

La regulación aún va a la zaga de la realidad

Ambos estudios convergen en la misma conclusión: las apuestas se han expandido rápidamente en Brasil, pero la regulación, la prevención y las respuestas de salud pública no han mantenido el ritmo. Mientras el Congreso acelera la producción legislativa, la ausencia de coordinación y enfoque estratégico continúa limitando la efectividad de la política pública.

El resultado es un panorama regulatorio fragmentado en el que coexisten los intereses económicos, las preocupaciones de salud pública y las presiones políticas sin un marco unificado capaz de abordar la escala del fenómeno.

La Resolución 5.298 del Consejo Monetario Nacional de Brasil establece un límite regulatorio claro para los mercados de predicción como Polymarket y Kalshi.

En este análisis, Carlos Akira Sato examina cómo la medida refleja un cambio profundo en la arquitectura financiera de Brasil, redefiniendo qué califica como un instrumento financiero legítimo y estableciendo límites a la financiarización de eventos no económicos.

Carlos Akira Sato es cofundador de Fenynx Digital Assets y especialista en mercados regulados, infraestructura financiera y juego responsable.

En este artículo de opinión, argumenta que la Resolución 5.298 de Brasil no se trata tanto de prohibir Polymarket y Kalshi, sino de definir los límites de la próxima generación del sistema financiero.

La publicación de la Resolución nº 5.298 del Consejo Monetario Nacional establece, de forma inequívoca, un nuevo límite para la actuación de plataformas como Polymarket y Kalshi en el país. La conclusión es directa: estos modelos dejan de encontrar espacio regulatorio en Brasil. Pero la relevancia de la decisión no reside en la prohibición en sí, sino en lo que revela sobre el futuro de la arquitectura financiera.

La Resolución 5.298 no aborda explícitamente los mercados predictivos. Actúa en un plano más profundo, al redefinir qué puede considerarse un instrumento financiero legítimo.

Al exigir que los contratos estén vinculados a variables económicas con formación objetiva de precios, el regulador elimina la posibilidad de estructurar instrumentos —por sofisticados que parezcan— basados en eventos políticos, sociales o conductuales. No se trata de un ajuste periférico, sino de un reposicionamiento conceptual.

Durante años, plataformas como Polymarket y Kalshi prosperaron precisamente en la ambigüedad. No son casas de apuestas tradicionales ni encajan completamente como bolsas de derivados.

Operan en un territorio intermedio: contratos basados en probabilidades, lenguaje financiero y una promesa implícita de descubrimiento eficiente de precios sobre el futuro. Esa zona gris siempre fue su principal activo y también su mayor riesgo regulatorio. Lo que Brasil ha hecho ahora es eliminarla.

El punto más sofisticado de la resolución está en su diseño. El Consejo Monetario Nacional no atacó la tecnología, ni el formato de las plataformas, ni su ubicación. Atacó la esencia: la naturaleza del riesgo negociado.

Al hacerlo, volvió irrelevante si la operación se realiza mediante contratos bilaterales, plataformas offshore o protocolos basados en blockchain. Si el riesgo no es económico, el contrato no es admisible. Es una forma de regulación que privilegia la sustancia sobre la forma y que, por ello, tiende a ser más resiliente.

Esta decisión proyecta efectos más allá del debate sobre apuestas. Dialoga directamente con la discusión sobre tokenización y con la idea, ampliamente difundida en los últimos años, de que cualquier evento podría convertirse en un activo digital.

Brasil señala lo contrario: la innovación es bienvenida, pero no ilimitada. La tokenización encuentra legitimidad cuando está anclada en la economía real —crédito, cuentas por cobrar, activos productivos— y la pierde cuando intenta capturar comportamientos, opiniones o eventos sociales como base de negociación.

Es en este punto donde la resolución también revela una tensión institucional. El propio texto normativo asigna a la CVM la responsabilidad de emitir regulación complementaria. La elección es jurídicamente comprensible, pero institucionalmente discutible.

Si el propio diagnóstico del regulador reconoce que se trata de instrumentos híbridos —que transitan entre derivados, valores mobiliarios y estructuras de captación—, la ausencia de una iniciativa conjunta desde el inicio resulta llamativa. La opción de una regulación secuencial, con el CMN estableciendo directrices y la CVM detallando la normativa, introduce un desfase que puede reabrir temporalmente la misma zona gris que se busca cerrar.

La paradoja es evidente. La resolución es sofisticada al atacar la esencia económica de los contratos, pero fragmenta la ejecución regulatoria al distribuir competencias de forma no simultánea.

En un entorno donde la innovación financiera ocurre en la intersección de distintos regímenes —bancario, mercado de capitales y, en ciertos casos, apuestas—, la coordinación deja de ser deseable para convertirse en necesaria. La falta de sincronía puede generar interpretaciones divergentes, inseguridad jurídica y, sobre todo, oportunidades residuales de arbitraje.

Aun así, el núcleo de la decisión permanece sólido. Al restringir lo que puede considerarse un activo financiero, Brasil establece un límite silencioso pero poderoso a la financiarización de la realidad. No todo evento puede convertirse en un contrato. No toda expectativa puede convertirse en un precio. Y no todo lo que puede tokenizarse debe necesariamente negociarse.

Decir que Polymarket y Kalshi no pueden operar en Brasil es, por tanto, correcto. Pero es solo la superficie. Lo que está en juego es la definición de las fronteras de la próxima generación del sistema financiero.

Un sistema que seguirá incorporando tecnología e innovación, pero que, al menos en el caso brasileño, permanecerá anclado en la economía real. Y en ese proceso, la calidad de la coordinación entre reguladores será tan determinante como la claridad de las propias reglas.

Carlos Akira Sato – Cofundador de Fenynx Digital Assets. Especialista en mercados regulados, infraestructura financiera, gobernanza, innovación y juego responsable.